Sommario

1. Le ragioni della vigilanza sulle società cooperative
2. La riforma della vigilanza
2.1. L’attività del Ministero dello Sviluppo Economico
2.2. La revisione cooperativa
2.3. L’ispezione
3. La conclusione dell'attività di vigilanza: i provvedimenti conseguenti

1. Le ragioni della vigilanza sulle società cooperative

La funzione di vigilare sulle società cooperative e loro consorzi è attribuita, tra le altre competenze, al Ministero dello Sviluppo Economico. Tale funzione è esercitata mediante l’attività ispettiva di revisori e ispettori appositamente formati e abilitati dall'amministrazione stessa, o, per gli enti che aderiscono alle Associazioni Nazionali di tutela e rappresentanza del movimento cooperativo, mediante delega alle medesime Centrali cooperative che, a loro volta, si avvalgono dell’attività dei propri revisori.
La ratio dell’attribuzione di tale funzione è da ricercarsi nell’art. 45 della Costituzione che, come è noto agli addetti ai lavori, statuisce che “… la Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l'incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità”.
L'articolo non è certo rimasto lettera morta nel diritto cooperativo, infatti i principi in esso contenuti sono stati in più occasioni ripresi e richiamati dal legislatore ordinario.
L’art. 7 della Legge 3 aprile 2001, n. 142, con cui veniva delegato il governo a emanare uno o più decreti legislativi per l'ammodernamento e il riordino delle norme in materia di controlli sulle società cooperative e loro consorzi e venivano forniti i principi della delega e i limiti entro cui tale attività doveva essere esercitata, alla lettera j) disponeva la “… corrispondenza, in coerenza con l'art. 45, primo comma, della Costituzione, tra l'intensità e l'onerosità dei controlli e l'entità delle agevolazioni assegnate alle cooperative per promuoverne lo sviluppo”. Tale corrispondenza tuttavia non è del tutto riscontrabile in quanto si è assistito a un inasprimento delle sanzioni e degli obblighi imposti alle società cooperative nonostante, a partire dal 2005, la portata delle norme agevolative, soprattutto in campo fiscale, è stata progressivamente modificata per lo più in termini riduttivi.
L’essenzialità della funzione di vigilanza viene ulteriormente ribadita anche nella novella del diritto societario attuata con il D.Lgs. 17 gennaio 2003, n. 6, ove, nell’ambito della sezione “Dei controlli”, l'art. 2545-quaterdecies C.C., intitolato “Controllo sulle società cooperative”, statuisce che: “Le società cooperative sono sottoposte alle autorizzazioni, alla vigilanza e agli altri controlli sulla gestione previsti dalle leggi speciali”.

2. La riforma della vigilanza

2.1. L'attività del Ministero dello Sviluppo Economico

Dopo un decennio di quasi totale silenzio (gli ultimi provvedimenti di rilievo erano degli inizi degli anni novanta, la legge 381 del 1991 sulle cooperative sociali, la legge 59 del 1992 “Nuove norme in materia di società cooperative”) il tema della cooperazione è stato ripreso e sono stati emanati importanti provvedimenti, tra i quali la legge 142 del 2001 e la riforma della vigilanza, attuata con il D.Lgs. 2 agosto 2002, n. 220. Tale ultimo testo normativo, nel confermare le linee essenziali delle disposizioni a suo tempo introdotte dalla c.d. Legge Basevi (D.L.C.P.S. n. 1577 del 14 dicembre 1947), ha introdotto alcune novità non di poco conto tese a razionalizzare il sistema della vigilanza nel suo complesso con l’effetto di eliminarne o almeno affievolirne alcune contraddizioni di fondo.
La diversa articolazione della materia emerge già dalla lettura dell’art. 1 che pone il Ministero delle Attività Produttive (ora Ministero dello Sviluppo Economico) al centro dell’attività di vigilanza non soltanto sulle società cooperative e sui loro consorzi, ma su tutti gli enti cooperativi. L'accertamento dei requisiti mutualistici è riservato infatti all'attività ministeriale e, a seguito delle modifiche successivamente introdotte dall’art. 10 della Legge 99/2009, tale funzione è assegnata in via esclusiva al Ministero dello Sviluppo Economico, nonostante l’ente possa essere sottoposto ad altre forme di accertamento da parte da altre Amministrazioni. Ne consegue che il Ministero dello Sviluppo Economico, per il tramite della propria Direzione Generale per le Piccole e Medie Imprese e gli Enti Cooperativi, è l’unico titolare del potere di accertamento dei requisiti di mutualità, in contraddizione con il terzo comma dell’art. 14, D.P.R. 601/1973, che, al contrario, riservava all’Amministrazione Finanziaria il controllo in questione. A seguito pertanto dell'espansione e dell'ampliamento dell'attività di vigilanza ministeriale, mentre in precedenza, per giurisprudenza costante, l’Amministrazione Finanziaria in sede di accertamento poteva negare il riconoscimento della spettanza delle agevolazioni fiscali, valutando eventualmente l'opportunità di richiedere un parere non vincolante al Ministero affinché verificasse la presenza nello statuto delle clausole mutualistiche, attualmente, ove fosse dubbia l’esistenza dei presupposti per il godimento delle agevolazioni fiscali, l’Amministrazione Finanziaria dovrebbe sospendere il proprio accertamento, chiedere al Ministero di procedere con una revisione o ispezione e, basandosi sull’esito - negativo - di tale ulteriore verifica, eventualmente disconoscere le agevolazioni fiscali.

2.2. La revisione cooperativa

Rilevanti modifiche sono state introdotte dall’articolo 4, D.Lgs. 220/2002 che ha previsto una nuova terminologia per le due forme di accertamento, non più ispezione ordinaria e ispezione straordinaria, ma “revisione cooperativa” e “ispezione straordinaria”, ma soprattutto ha valorizzato l’attività di sostegno e di assistenza alla cooperativa, premettendo le prestazioni di assistenza e consulenza all’esercizio delle attività di controllo legale. Il precedente art. 9 della Legge Basevi, in vigore fino alla riforma dell'attività di vigilanza, disponeva un controllo preliminarmente sull’osservanza delle norme legislative, regolamentari e statutarie. Attualmente, nell’art. 4 del D.Lgs. 220/2002, il Legislatore ha specificato che la verifica della gestione amministrativo-contabile non è fine a se stessa, ma appare come uno degli strumenti attraverso il quale il revisore deve procedere all’accertamento della natura mutualistica dell’ente, che avrà inoltre per oggetto l’effettività della base sociale, da intendersi come consapevolezza dei soci di partecipare effettivamente al sodalizio; la partecipazione dei soci alla vita sociale e la qualità di tale partecipazione, ossia l’effettiva sussistenza dei principi di democrazia interna; lo scambio mutualistico tra i soci e l'ente, con particolare riferimento all’effettivo vantaggio conseguito dai soci; la limitazione dello scopo di lucro perseguito dall'ente a quanto consentito dalla legge.
È noto come una definizione dello scopo mutualistico cui fa riferimento l'art. 2511 c.c. non sia mai stata fornita. Anche nella versione delle norme come riformate dal D.Lgs. 6/2003, continua a mancare una definizione della mutualità e, pertanto, l'unica descrizione che possiamo considerare resta ancora quella riportata nella Relazione ministeriale al codice del 1942 secondo la quale la mutualità consiste nel fornire beni o servizi alle condizioni migliori di quelle che offre il mercato. Tutto ciò consente di identificare il concetto di attività mutualistica proprio nella prestazione di beni e servizi ai soci e chiarisce che proprio questo scambio e questo vantaggio, non solo e non necessariamente suscettibile di valutazione economica, concretizza il perseguimento dello scopo mutualistico. L'esistenza di questo vantaggio, o almeno un’attività sociale tesa al suo raggiungimento, deve essere verificato in sede di revisione dal soggetto incaricato della vigilanza.
In concreto, pertanto, si può affermare che i compiti del revisore consistono, da una parte, nella verifica del rispetto delle leggi, dello statuto e dei regolamenti, dall’altra nel controllo dell’effettiva sussistenza della natura mutualistica dell’ente, il tutto nell’ottica di fornire una vera e propria assistenza atta a migliorare il livello di democrazia interna e di partecipazione dei soci, quali corollari del concetto di mutualità.
Tornando all’art. 4 del D.Lgs. 220/2002, va precisato come la verifica della gestione amministrativo-contabile rappresenti anche attualmente lo strumento attraverso il quale il revisore deve accertare il possesso dell’ente dei requisiti necessari per avvalersi di tutte le agevolazioni previste dalla legge, da quelle fiscali a quelle contributive, da quelle finanziarie a quelle di altra natura. Ciò naturalmente appare del tutto in linea con quanto in precedenza chiarito sulla titolarità del Ministero del potere di controllo sulla natura mutualistica dell’ente, esclusività riconosciuta a pieno titolo oramai tanto sul piano civilistico che fiscale.
Rappresenta una novità invece la verifica dell’esistenza del regolamento interno e della correttezza e conformità dei rapporti instaurati con i soci lavoratori con quanto previsto nel regolamento stesso, accertamento che trova la sua giustificazione nella Legge 142/2001.
L'evidenziazione dell’attività di supporto alle cooperative non deve far ritenere che il controllo sulla gestione e amministrazione dell’ente cooperativo si sia affievolito o, addirittura, compromesso. A tal proposito si consideri che l’incisività della verifica viene confermata non soltanto dallo stesso D.Lgs. 220/2002 laddove prevede che il potere di diffida spetta direttamente al revisore al termine della verifica effettuata anziché al Ministero (risultando di gran lunga snellito anche l’iter amministrativo della vigilanza con l’effetto di rendere più rapidi ed efficaci i provvedimenti consequenziali alla revisione), ma anche e soprattutto con la Legge 99/2009 che ha introdotto da un lato una serie di nuovi obblighi a carico delle cooperative e dall’altro nuovi strumenti sanzionatori di non poco rilievo.
Il controllo sull'effettivo perseguimento dello scopo mutualistico è talmente rilevante che il legislatore ha previsto all'art. 2545-septiesdecies c.c. come nuova causa di scioglimento dell’ente il mancato perseguimento di detto scopo (in precedenza era prevista l’impossibilità di raggiungere gli scopi per cui l'ente si era costituito). Questa potestà dell’autorità governativa di intervenire con così tanta incisività nella vita di una società è tipica solo del diritto cooperativo: nelle altre forme societarie, infatti, anche laddove la finalità specifica - quale lo scopo lucrativo nelle società di capitali - non potesse e non dovesse essere perseguita, non si avrebbe luogo ad alcun intervento “pubblico”.

2.3. L’ispezione

Il D.L.C.P.S. 1577/1947 non indicava quale fosse lo scopo precipuo dell’ispezione straordinaria e la dottrina prevalente riteneva, ragionevolmente, che le finalità delle due forme di accertamento, in via ordinaria e in via straordinaria, fossero sostanzialmente coincidenti, ravvisandosi una differenza, oltre che nella circostanza che la vigilanza in via straordinaria era sempre riservata ai funzionari del Ministero a differenza dell’ispezione ordinaria, prevalentemente nei presupposti e nella periodicità, stante che l'ispezione straordinaria veniva disposta generalmente in occasione di esposti o segnalazioni e nel caso di situazioni particolarmente rilevanti.
Con la riforma della vigilanza, l’art. 9 del D.Lgs. 220/2002 attribuisce all’ispezione straordinaria finalità parzialmente diverse da quelle già analizzate con riferimento alla revisione. La distinzione tra le due forme è da ravvisarsi non soltanto nei presupposti e nella tempistica; le ispezioni straordinarie sono disposte dal Ministero sulla base di programmati accertamenti a campione, di esigenze di approfondimento derivanti dalle revisioni delle cooperative e ogni qualvolta se ne ravvisi l'opportunità, e nell’attività consulenziale e assistenziale, ma anche negli scopi e nei poteri attribuiti agli ispettori.
L’art. 10 del D. Lgs. 220/02 intitolato “L'ispettore di cooperative” attribuisce esplicitamente a questi il potere di accesso presso la sede dell'ente cooperativo e in tutti gli altri luoghi di esercizio dell'attività anche presso terzi; quello di convocare e interrogare tutti i soggetti coinvolti nell'attività dell'ente cooperativo compresi i terzi; il potere di acquisire e trattenere temporaneamente la documentazione sociale per il periodo ritenuto congruo per l'esecuzione dell'ispezione e comunque per un massimo di trenta giorni; quello di estrarre copia e riprodurre atti; nonché il potere di siglare i libri sociali e gli altri documenti al fine di impedire alterazioni o manomissioni degli stessi.
Non si può non considerare tuttavia, che, in concreto, analoghi poteri possono essere esercitati anche in sede di revisione, pur riferendosi l'articolo in esame ai poteri riconosciuti agli ispettori.

La chiusura della revisione apre quattro scenari differenti. Il primo si ha nel caso in cui dal controllo esercitato sull'ente cooperativo non sia emersa alcuna irregolarità, quindi l'addetto alla verifica dell'ente può affermare che la gestione e l'amministrazione sono regolari, conformi alle norme, allo statuto e ai regolamenti. Un secondo caso si ha quando sono state riscontrate alcune irregolarità sanabili per le quali si è irrogata la diffida e, a seguito dell'accertamento, si è verificato che l'ente, ottemperando alle prescrizioni del revisore/ispettore, ha regolarizzato la propria posizione. Una terza ipotesi si ha nel caso in cui le irregolarità riscontrate siano insanabili, ma non per questo si ravvisa l'esigenza di proporre l'adozione di un provvedimento: si pensi per esempio al caso in cui in passato l'ente sia stato amministrato da un CdA non correttamente nominato ma alla data della revisione l'irregolarità non esiste più, ovvero un lungo periodo passato in cui la compagine sociale non era formata da un numero sufficiente di soci, ma ora il sodalizio si presenta come regolare, o ancora si siano ravvisati periodi passati in cui la cooperativa sociale ha avuto un numero di soci volontari superiore al 50% dei soci tutti, ma alla data della revisione il rapporto risulti conforme alle previsioni di legge. In tutti questi casi la revisione si concluderà con la proposta di rilascio del certificato di avvenuta revisione/ispezione o, nel caso di cooperative aderenti a una centrale cooperativa, l'analoga attestazione.
Se invece, ed è questo l'ultimo degli scenari di cui sopra si è detto, in sede di revisione o ispezione l'incaricato della vigilanza riscontri irregolarità insanabili e gravi, ovvero, a seguito della diffida l'ente non ha provveduto a regolarizzare la propria situazione, la conclusione della verifica si avrà con una proposta di adozione di provvedimento.
I provvedimenti adottabili nei confronti delle società cooperative sono tipici e regolamentati da norme che hanno trovato la loro origine nel Codice Civile del 1942 artt. 2540 e seguenti e sono state confermate, con poche variazioni rilevanti, nel codice post riforma, agli artt. 2545-terdecies e seguenti.
Con la legge 23 luglio 2009, n. 99 è stato introdotto un nuovo provvedimento sanzionatorio, che prevede, in occasione del verificarsi dei presupposti per la sua adottabilità, la sospensione semestrale dalle attività dell'ente, intesa come divieto di assumere nuove obbligazioni contrattuali.
Questa è una delle novità di maggiore rilievo introdotte nella disciplina cooperativistica che ha dato luogo a non pochi problemi interpretativi e logistici.
Le considerazioni sui provvedimenti, sanzionatori e non, adottabili nei confronti delle società cooperative, richiedono un ampio spazio appositamente dedicato di cui, nel presente articolo non si dispone. Sarà cura della scrivente affrontare prossimamente l'argomento, con una disamina approfondita sui presupposti, sulle conseguenze e sulle varie implicazioni relative alla liquidazione coatta amministrativa, alla gestione commissariale, alla sostituzione del liquidatore volontario, allo scioglimento per atto dell'autorità, con o senza nomina di un liquidatore e, infine, alla sospensione semestrale.
 

DOI  10.4439/is2